國戰會論壇》CPTPP博奕與對臺灣的影響(羅慶生)

國戰會論壇》CPTPP博奕與對臺灣的影響(羅慶生)

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從美中競爭的角度觀察,中國申請加入CPTPP是高招。從兩岸競爭的角度觀察,臺灣沒有在大陸之前,而是在之後才急忙提出申請,則顯得決策粗糙。中國申請加入已對CPTPP前景投下重大變數,而臺灣對這可能衝擊卻完全沒有考慮與準備。(新華社資料照)

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在去年11月習近平表態積極考慮加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)後,今年9月中旬中國終於正式向協定保存方紐西蘭提出書面申請。

中國的申請出乎各方意料之外。多數觀察家原以爲習近平的表態只是策略性宣示,中國要達到CPTPP的高標準還有段相當長的時間,短期不會有動作。《紐約時報》著名的專欄作家湯瑪斯.弗裡德曼(Thomas Friedman)因而用「巧妙的惡作劇」來形容,認爲這相當於美國申請加入中國的「一帶一路」倡議,並擔憂美國如果不重返,等於將TPP讓給中國。CPTPP前身《跨太平洋夥伴協定》(TPP)對自由貿易採取高標準設計,原意就是阻擋中國。

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臺灣也在6天后以「臺澎金馬個別關稅領域」名義提出申請。成員國的反應是:日本、澳洲質疑中國,歡迎臺灣;新加坡、越南、馬來西亞則樂見中國加入,對臺灣不置可否。

從美中競爭的角度觀察,中國申請加入CPTPP是高招。從兩岸競爭的角度觀察,臺灣沒有在大陸之前,而是在之後才急忙提出申請,則顯得決策粗糙。這不是因爲大陸先、臺灣後,臺灣將沒有機會加入;而是中國申請加入已對CPTPP前景投下重大變數,而臺灣對這可能衝擊卻完全沒有考慮與準備。美國主導的TPP或日本主導的CPTPP,和中國加入後的CPTPP,是截然不同的兩回事。

「踢中國屁屁」的TPP設計

歐巴馬政府最初設計的TPP有高度的自由貿易,目標是區內國家在最少例外下無補貼、無障礙、零關稅的貿易往來,是自由經濟主義的傑作。因此雖沒有明示拒絕中國,但實際上中國達不到這標準,自然也就無法加入。

高度的自由貿易讓各國商品賣到其他國家,就好像高雄的養雞場將雞蛋運到臺北賣那麼的自然。區內經濟將因此深度整合成爲一個整體,進而排斥區外國家。例如中國商品要賣到美國,受關稅影響將喪失競爭力。而嚴格的原產地規則,中國就是將中間產品賣到區內國家加工出口,也要承擔關稅。這使企業會將供應鏈移出中國,進而打擊中國的經濟發展。因此TPP被諧音成「踢(中國)屁屁」的自由貿易協定。

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TPP能達到經濟深度整合的效果,是因爲產業分工,各國能扮演不同角色形成互補。首先,生產要有原料,美國、加拿大、澳洲、紐西蘭能提供農牧產品原材料,澳洲、秘魯、智利、汶萊能提供能源與金屬礦物原材料。有原料後要製造,美國、日本、新加坡能提供金融服務、管理技術與高端產品的生產,越南、馬來西亞、墨西哥則提供中低端產品的生產製造。最後,終端產品需要有個大市場,美國就扮演這關鍵角色。

美國是全球最大的消費市場,沒有了美國,終端產品缺乏去處,部分國家對TPP就興趣缺缺。因此川普宣佈退出後,雖然在日本努力下,取消了美國堅持但各國不滿意的少數條款,重新整合成CPTPP,讓美國之外的11個談判國都簽署協定,但馬來西亞、汶萊、智利等3國卻遲遲未批准。2018年底生效後,自由貿易的效果也沒有發揮出來。

這幾年中國經濟高成長,已成爲全球第二大消費市場,預計幾年內將超過美國,因此可扮演CPTPP缺少的大市場角色。這是新加坡、越南、馬來西亞歡迎中國加入的原因。馬來西亞甚至立即表態將批准CPTPP。日、澳質疑中國是基於地緣政治因素,支持臺灣加入有牽制中國的意味。但貿易的實際利益卻使他們不會反對中國加入,正如他們雖然與中國不睦,但仍都加入中國主導的《區域全面經濟夥伴協定》(RECP)。

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市場決定貿易行爲,誰擁有市場,誰就主導貿易規則。美國已開始擔心中國加入後將主導CPTPP。因此從美中競爭角度,兩岸加入CPTPP將是未來雙方博奕的戰場之一。CPTPP入會採共識決,須得到所有會員國同意才能入會。國會尚未批准的馬來西亞、汶萊、智利雖不能參與表決,但批准後就有投票權。中方有新加坡、馬來西亞、越南、秘魯等國支持;美方雖沒有入會,但有日、澳當代理人。除此之外,更有力的籌碼是加拿大與墨西哥。

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加拿大與墨西哥與美國簽有《美墨加協議》(USMCA),當時在美國川普總統的推動下其中有所謂「毒丸條款」。這條款規定任何一國與「非市場經濟國家」達成自由貿易協議,則其它成員國可以在六個月後退出並建立自己的雙邊貿易協定。中國一直未獲承認爲「市場經濟國家」,加拿大與墨西哥若同意中國加入CPTPP,美國可以退出USMCA作爲要脅。這表示如果美國不同意,加拿大與墨西哥不會同意中國入CPTPP。

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這使兩岸加入CPTPP的形勢演變出現以下幾種可能:

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第一,美國加入CPTPP。這是日本最期望的。因爲日本理解,中國加入後主導權很難不讓給中國,除非美國迴歸。但這有兩個問題,一個是美國國內反對開放市場的聲音很大,拜登競選時即被迫承諾不會重返TPP。現在即便想重返,也是在拜登這任期結束後。另一個是CPTPP畢竟與TPP爲不同組織,美國加入還是要獲得所有會員國同意。美國若想恢復被刪除的爭議條款還原成原本的TPP,在國力今非昔比下,恐怕要經過冗長且困難的談判。若是直接加入現在的CPTPP,美國國會是否會支持這自貶身價的行動還要觀察。簡單來說,2025年前沒機會,以後則難說。

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第二,臺灣加入CPTPP,中國被拒於門外。這對臺灣最有利,但可能性很低。臺灣在貿易法規與透明度上雖然較中國更具優勢,但中國在CPTPP中扮演大市場角色,臺灣則爲中高端產品製造者,與新加坡、越南、馬來西亞、墨西哥角色類似,這些國家當然歡迎市場,而不歡迎競爭者。即便力挺臺灣的日、澳,同樣也覬覦中國市場。期望臺灣加入CPTPP而中國不能,是不切實際的。

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第三,中國加入CPTPP,臺灣被拒於門外。這情況除非美中競爭出現本質性的改變,而讓美國放棄對臺灣的支持,否則在美國堅持下可能性也不高。美國有USMCA毒丸條款做籌碼,中國不易甩開臺灣單獨加入CPTPP。

第四,中國與臺灣同時加入CPTPP。作爲相互妥協的條件,這可能性最高。在美國暫時不會未來也不知是否會加入下,CPTPP需要中國這個大市場。只要中國願意進一步改革開放,各國都歡迎中國加入。同時,基於地緣政治競爭,美、日、澳也會力挺臺灣。中國加入CPTPP若是爲了倒逼改革,以升級自己的經濟與貿易品質,則所謀者大,不會願意被臺灣因素拖累。何況有臺灣以「臺澎金馬個別關稅領域」名義與中國同時加入WTO的先例。兩岸都加入CPTPP的可能性很高。

因此,臺灣必須關切兩岸同時入會的可能性。然而,臺灣官方說貼對加入CPTPP後的影響評估,都是假設臺灣加入,而中國沒有加入的最不可能情境,完全忽視最可能的兩岸都加入。

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如果兩岸都加入CPTPP,臺灣與大陸就要相互開放市場並便利資金與人員的往來。這對臺灣經濟的衝擊將遠大於「海峽兩岸貨物貿易協議」與「海峽兩岸服務貿易協議」。想想看大陸商品零關稅進口,例如水果、新能源車與少了17%關稅的成衣,對臺灣相關產業的衝擊有多大。加入CPTPP長期而言對臺灣經濟發展正面,但短期衝擊將非常劇烈,而政府似乎並未深入評估。

真正令人擔心的,是執政黨最初以貿易保護主義質疑「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA),立法院取得多數席次後又拒絕批准兩岸貨貿與服貿協議。現在卻又對自由經濟主義的CPTPP熱情歡迎。這其中意識形態的操作或許大於貿易利益的追求。果如此,對臺灣經濟的傷害,可能超過預期。

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(作者爲臺灣國際戰略學會執行長、博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

※以上言論不代表旺中媒體集團立場※

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